德州统一战线

崔永林

日前,《省会城市群经济圈发展规划》和《西部经济隆起带发展规划》已经省委、省政府研究通过,这标志着山东“一圈一带”区域发展战略正式启动。

“一圈”包括济南及周边的淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州，共7市、52个县市、区，总人口3368．4万人，面积5．2万平方公里，分别占全省的34．8％和33．2％；“一带”的范围主要包括枣庄、济宁、临沂、德州、聊城、菏泽6市和泰安市的宁阳、东平两县，共60个县市、区，总人口4481万人，面积6．7万平方公里，分别占全省的46．5％和42．8％。

在产业和发展定位上，“一圈”以“一个核心、两个圈层、两条轴带”为布局思路，在做大做强核心城市济南的同时，以其为中心，分别以70公里、150公里为半径打造包括济阳、商河、泰安市泰山区、岱岳区等周边区域的紧密圈层和包括了周围5市辐射圈层，增强济南的辐射带动能力，在城市承载能力、产业发展、集聚生产要素、统筹城乡发展上实现新突破；“一带”则将建设融合科学发展及生态低碳等各具特色的四大发展高地，在鲁苏豫皖冀五省交界的长条地带，依托贯穿其中的交通干线和优势资源，以现代农业为基础，以区域性中心城市和重点镇为骨架，以特色产业为支撑，形成若干发展高地，对周边地区产生聚吸优质生产要素的“海绵”效应和商品流通、产业辐射的“泵压”效应，利用后发优势实现跨越发展，为全省发展注入新的活力。

“一圈一带”两大战略实现了对德州的全域叠加覆盖，带来重大历史机遇，是实现德州跨越发展的新引擎，是建设幸福德州的突破点。从区域发展的理论来看，除了一些非常邻近中心城市的区域很快成为中心城市的一部分之外，多数中心城市周边区域在发展过程中普遍会受到中心城市不同效应的影响，但是这一时段持续的长短以及效应作用的强度则各有差异。扩散效应的结果不仅取决于中心城市的作用，而且也取决于该区域对要素的吸纳、转化能力。从未来的发展趋势来看，在“一圈一带”发展战略中，德州市作为城市圈内的副中心城市，与中心城互相辐射、互相影响，既要充分发挥区位优势，带动全区域发展，又要结合自身实际，发展壮大自己。

要想在“一圈一带”建设中抓住机遇，有所作为，无论是调整产业结构、培养一批龙头企业，还是促进产城融合，构建新型城镇体系，都离不开土地资源的支撑，如何合理高效的配置土地生产要素，发挥土地资源的最大效力，是各级政府特别是国土资源主管部门需要重点关注的问题。

一、土地在“一圈一带”战略实施中扮演重要角色

土地是民生之本、发展之基、财富之母。土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题，加强和改进土地管理，确保经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。土地作为一种资源，同时具有自然属性、经济属性、社会属性和生态属性。

土地作为自然要素，为工业化、城镇化和农业现代化提供了资源保障，为工业发展和城乡建设提供了承载空间，为我国粮食安全和“八连增”奠定了重要物质基础。

土地作为经济要素，为经济社会发展提供了资产、资本支撑。我国于1988年开始实行土地有偿使用制度，实现土地从无偿到有偿，从资源到资产、资本形态的转换，将土地功能从传统生产功能拓展到资本功能，为城乡建设发展提供大量土地收益，被人们公认为“第二财政”。土地、劳动力、资本等要素整体构建了社会主义市场经济体制的基础。

土地作为社会要素，为社会基本制度和社会管理提供了重要社会组织支撑。我国实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。土地国有制与土地集体所有制并存，奠定了我国基本的社会关系和生产关系。在农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地对农民所承担的福利和社会保障功能要远远重于它的生产经营功能。　　　　

土地作为生态要素，是生态保护与建设的重要组成部分。土地本身就是一个生态系统，是万物生存、生活、繁育的基础。土地在调节气候、净化美化环境、维持生态多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要作用。

二、当前形势下德州市的土地资源尚有较大潜力可挖

德州市土地总面积为1035643.91公顷，其中农用地813038.32公顷，占全市总面积的75.51%；建设用地170991.34，占总面积的16.51%；未利用地51614.25公顷，仅占总面积的4.98%。全市农用地以耕地为主，为633752.88公顷，占农用地总面积的77.95%；园地25584.59公顷，占3.15%；林地60323.71公顷，占7.42%；其他农用地93358.69公顷，占11.48%；牧草地很少，仅为18.45公顷。建设用地中，城乡建设用地面积最大，为143599.84公顷，占建设用地总面积的83.98%，其中农村居民点99790.16公顷，占建设用地总面积的58.36%；交通水利用地25600.10公顷，占建设用地总面积的14.97%；其他建设用地1791.40公顷，占建设用地总面积的1.05%。未利用地中，水域面积为14489.07公顷，占未利用地总面积的28.07%；自然保留地32521.63公顷，占未利用地总面积的63.01%；滩涂沼泽地面积较小，为4603.55公顷，仅为未利用地总面积的8.92%。

德州市土地利用主要呈现以下几个特点：

一是土地利用类型以耕地为主、农村居民点用地比重较大。德州市农村居民点用地总面积为99790.16公顷，占建设用地总面积的58.36%，占土地总面积的9.64%，人均农村居民点面积227.83平方米，比人均农村居民点用地最高标准（《村镇规划标准》（GB50188-93））高77.83平方米。

二是总体土地利用程度较高、土地利用地域差异不明显。德州市境内土地自然条件相当，区域土地利用类型构成差异较小，各县（市、区）土地利用结构相似。

三是建设用地利用效率偏低、结构不合理。德州市经济发展水平处于欠发达阶段，基础设施薄弱，建设用地结构表现为以农村居民点为主，产业用地、交通和水利设施用地相对不足的特点建设用地结构不合理，在一定程度上制约了全市经济社会发展。

四是后备土地资源匮乏、人地矛盾突出。德州市土地利用率高达95.02%，可开发的未利用地较少，土地后备资源相对不足。从目前德州市的经济社会发展速度来看，建设占用耕地不仅不可避免，而且有加速的趋势，但德州市可补充耕地数量有限，耕地保护和经济建设之间的矛盾将日益尖锐。

三、近年来各地在土地高效配置中好的经验和做法

党的十七届三中全会以来，各地在统筹城乡发展中，充分发挥土地的基础支撑和保障作用，加强和改进土地管理，积极探索土地管理制度改革，有很多好的做法和经验。特别是国家综合配套改革试验区的设立和实践，为土地管理制度改革提供了有效途径和广阔空间。

2007年，成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区，在有关方面的指导和支持下，在体制、制度、机制上进行了积极探索，取得了很大进展。成都市在探索土地及其制度改革等方面，主要做了三方面工作。一是统筹城乡规划，推动城镇村一体化建设。坚持以科学规划为先导，城市建设规划、产业发展规划与土地利用总体规划的有机衔接，打破行政区域、部门和城乡分割，将全市19个区（市）县作为整体进行统一规划，建立了市、乡（镇）、村的规划体系。二是确权颁证，实现农村集体使用权流转。成都市用了近 3年时间，投入近 10亿元资金，基本完成了农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权的确权登记颁证工作，做到了“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符，为保障农村集体经济组织和农民的财产权益提供了重要基础。三是设立耕地保护基金，探索耕地保护新机制。耕地保护基金主要从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税中提取一定比例构成，不足部分由市、县两级财政兜底。这种做法有效地把“保护耕地”的国家意志转化为农民意愿，调动了农民保护耕地的积极性。

　　重庆市也被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市根据特殊市情，提出以破解分割城乡二元体制为核心，围绕“城市经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用”三条主线推进改革，即以财政倾斜和“圈翼”帮扶机制带动城乡协调发展；以引入市场机制加强土地流转和进行土地利用改革，通过土地节约集约利用换取产业和资本支撑；以加强劳务经济发展，产业、资本支撑和保障覆盖促进农民进城，最终实现城市与农村的统筹协调发展。在土地管理制度改革方面，主要做法是：在守住3200万亩耕地的前提下，采取政府、个人、银行三方共同担保的同时，设立了农村土地交易所，交易农村土地承包经营权、农村房屋和农村集体经营性建设用地使用权，探索农村土地股份流转新机制。以土地流转促进现代农业发展，统筹城乡土地利用，建立土地节约集约利用、城乡空间合理布局的体制机制，保障农民的土地财产权。同时，重庆市还通过农村土地整理，将废弃或节约出来的农村集体建设用地复垦为耕地，经土地管理部门验收合格后，向土地使用权人核发相应面积的“地票”，可以在农村土地交易所交易。

　　江苏省在城乡统筹发展和新农村建设过程中，以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为主题，以土地开发整理项目为载体，开展了万顷良田建设工程。实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置。主要做法是：第一，统筹规划，科学布局。万顷良田建设工程中涉及土地整理、集中居住区等规划充分与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城镇规划进行衔接，与城市基础设施建设相配套。第二，开展农村土地整治，促进土地流转和规模经营。通过对“田、水、路、林、村”进行综合整理，建成大面积、连片的高标准农田。大力推进农业生产经营规模化、现代化。同时，通过土地承包经营权流转，使村民既享受土地流转的收益，又获得从事第二、三产业的收入。第三，建立全方位的农民保障体系。实施“三接轨”，即做到失地农民保障三年内和城镇职工保障接轨，医疗保障和城镇居民医疗保障接轨，最低生活保障和城镇“基保”接轨，使农民生活水平有提升，长远生计有保障。

四、结合德州实际，对土地生产要素高效配置的几点建议

高效配置土地生产要素，是我市积极参与“一圈一带”战略部署，实现跨越发展的关键环节。要做到改进和加强土地管理，深化土地制度改革，促进城乡统筹发展，是一项长期艰巨的任务，难度大、涉及面广、政策性强。建议从以下几方面加强和改进：

　　1、统筹城乡规划，促进城乡用地布局和结构优化

　　第一，统筹区域发展布局，促进国土空间科学开发利用。按照我国区域发展总体战略、产业发展布局，结合人口流动规律和土地资源承载力水平，进一步完善主体功能区的定位和发展方向，合理规划国土空间开发利用，明确各大区域间土地利用调整政策措施，形成整体疏、局部密的国土空间利用格局，科学规划与人口规模、资源承载和产业特色相协调的发展模式，提高土地利用效率。

　　第二，完善统筹城乡规划体系，促进城乡用地结构不断优化。随着工业化、城镇化和农业现代化的不断推进，农业人口向城镇转移，城镇建设用地增加和农村建设用地减少是一个必然的趋势。城乡统筹发展关键是规划统筹，坚持规划现行，循序渐进，找准定位，加快完善和细化高标准的村镇规划。要遵循城镇化发展趋势，建立与人口城镇化进程相匹配的城乡用地协调互动机制。

　　第三，加强城乡用地空间管制。根据土地利用总体规划，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量；划定永久基本农田保护区面积，控制城镇、农村发展边界，强化土地利用空间管制，管住用地规模、结构和布局。要按照区域经济发展特点，充分考虑农民生活、农业生产、传统村落风貌保护等方面的需要，明确区分功能定位，合理安排城镇建设、耕地保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。

　　2、严格保护耕地、节约用地，加大农村土地整治力度

　　第一，切实落实土地用途管制、强化土地执法监察。严格控制建设占用耕地，完善占补平衡政策。借鉴地方实践经验，加大保护耕地的投入，积极探索耕地保护补偿新机制。

　　第二，扎实推进农村土地整治，搭建城乡统筹发展新平台。制定并组织实施全国土地整治规划，实施好以高标准基本农田建设为重点的土地整治重大工程及示范建设，建立健全“政府主导、农村集体经济组织为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金、各计其功”的土地整治和高标准基本农田建设新机制。2008年，德州市委市政府根据山东省委、省政府的指示精神和德州市实际，做出在全市启动村庄合并和农村社区建设工作的重大战略部署，几年来取得了优异的成绩，积累了大量的经验，为今后工作更加合理有序的进行奠定了理论和实践基础。

第三，规范城乡建设用地增减挂钩试点，促进土地节约集约利用。严格控制增减挂钩的范围，规范管理，确保质量。合理安排建设用地增量空间，以优化布局结构腾空间，以节约集约拓空间。从“挂钩”政策实施来看挂钩政策牵涉的利益主体主要有地方政府、村集体、农户三方面。“挂钩”政策能否成功实施关键是要协调好这三者之间的利益关系。“挂钩”的实施离不开地方政府的参与，但需要在地方政府与农户之间构建平等对话、谈判的平台。只有这样使得参与“挂钩”政策的各方利益均衡并协调一致，并使得“挂钩”政策能够制度化和法律化。

　　3、加快农村土地产权制度建设，积极推进农村土地使用制度改革

　　第一，建立稳定有保障的农村土地产权制度。明确农村集体土地产权主体，按照《物权法》的要求，积极推动土地统一登记。加快推进农村土地确权登记颁证工作。目前，德州市集体土地所有权确权登记发证工作已经完成并通过省级验收，集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记发证工作正在紧张进行之中。三权发证工作完成后，对明晰农村集体土地产权，保障农民利益有着重大和积极的意义。

　　第二，指导规范农村集体土地使用权流转有序。抓紧完善现行法律和政策，总结各地的实践经验，积极指导规范农村集体土地使用权流转。鼓励集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织、股份合作社或股份公司等，使农民对集体资产享有充分的股权，以更充分地体现成员权益，从而做到在农村集体土地所有权不变的前提下，通过完善和强化土地用益物权，切实维护农民的土地合法权益，促进农村社会和谐。

　　第三，逐步建立城乡统一的土地市场。健全土地要素市场配置和政府调控机制。对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　4、深化推进征地制度改革，加快建立公平合理的土地收益分配制度

　　第一，进一步完善征地补偿安置制度。严格限制征地范围，完善补偿机制，拓宽安置途径，按照同地同价原则，及时足额给予农村集体组织和农民合理补偿，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。尤其是对城乡结合部的被征地农民，应采取多元补偿政策，解决好就业、住房、社会医疗保障。不断完善征地补偿安置争议协调裁决制度，引导被征地农村集体经济组织或者农民用法定渠道解决征地补偿安置纠纷，维护社会稳定。

　　第二，完善和规范土地出让收支管理。加强土地出让收支计划和预算管理，始终坚持土地出让收支“取之于土、用之于土”的原则。抓紧探索建立土地基金制度，将一定比例的土地收益统筹起来，以备长远持续使用。